Otevřená data: Základní přehled právní úpravy

Otevřená data jsou fenomén, který se v posledních letech pomalu zabydluje v českém prostředí, a hlavně českém právním řádu. Věcně navazují na problematiku informací veřejného sektoru, kterou nalezneme zakotvenou v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. V článku shrnujeme základní fakta o právní úpravě otevřených dat.

Tradičně můžeme rozeznat dva základní účely, mezi kterými je právní úprava informací veřejného sektoru (známé pod zkratkou „PSI“ z anglického „Public Sector Information“) rozkročena. Prvním je přístup k informacím jako projev základního politického práva na informace. Právo na přístup k informacím se řídí obecným principem publicity veřejné správy, který stanoví, že nikdo nemusí prokazovat právní zájem pro to, aby mu byl přístup k informacím umožněn a povinný subjekt musí dožadované informace s výhradou zákonem předvídaných výjimek poskytnout. Toto právo je nedílnou součástí práva na svobodu projevu, které není možné plně vykonávat bez řádné možnosti být informován o veřejném dění. Kořeny právní úpravy tohoto cíle pak nalezneme zejména v ústavněprávní rovině a lidskoprávních mezinárodních smlouvách, kterými je Česká republika vázána.

Druhým základním účelem právní úpravy PSI je účel ekonomický, naplňovaný možností opětovného užití PSI pro další předem nedefinované účely, včetně užití komerčního. Tento přístup vhodně demonstruje výrok zakladatele Open Knowledge Foundation, Rufuse Pollocka: „Nejzajímavější způsob využití vašich dat vymyslí někdo jiný.“ Ekonomická hodnota opětovného užití PSI spočívá například ve vytváření ekonomických příležitostí při vývoji nových aplikací a služeb, případně v úspoře získané díky možnosti propojení jinak separátních dat. Z toho důvodu se do regulace opětovného použití PSI s cílem podpory evropského digitálního trhu pustil evropský zákonodárce. Byla tak přijata směrnice 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, která následně prošla novelou prostřednictvím směrnice 2013/37/EU. Obě směrnice je možné shrnout do hlavní zásady: Členské státy mají zajistit, aby PSI, které poskytují, byly poskytovány co nejotevřenější způsobem, který maximálně usnadní jejich další užití. To znamená, že informace mají být poskytovány online v otevřených a strojově čitelných formátech a zároveň mají co nejvíce odpovídat tzv. otevřeným formálním normám, tedy technickým specifikacím popisujícím způsob poskytování určitých typů informací. Implementace směrnic pak byla provedena do českého právního řádu do zákona č. 106/1999 Sb.. Je zajímavá zejména tím, že se v celém zákoně pojem opětovné užití prakticky neobjevuje. Možnost opětovného užití PSI je v Česku založena zásadou legální licence, a je tedy limitována jen výjimkami a omezeními vyplývajících z právních předpisů, jako je například ochrana osobních údajů, obchodní tajemství, nebo duševní vlastnictví. Zákon prostřednictvím § 4b jen stanoví povinnost při poskytování PSI dodržet minimální technickou kvalitu poskytovaných informací.

Otevřená data představují maximálně efektivní způsob poskytování PSI. Koncept otevřených dat neřeší, jaké informace jsou poskytovány, ale jakým způsobem se tak děje. Obvyklými předpoklady otevřených dat jsou zveřejnění PSI online v otevřeném a strojově čitelném formátu, s minimálními právními překážkami a s takovými podmínkami užití, které nijak neomezují způsob a účel jejich dalšího využití. Tomu rovněž odpovídá zákonná definice v podobě § 3 odst. 11 zákona č. 106/1999 Sb., která navíc přináší podmínku registrace zveřejňovaných otevřených dat v Národním katalogu otevřených dat. Jde o informační systém veřejné správy ve správě Ministerstva vnitra, jehož účelem je umožnit efektivní vyhledávání mezi publikovanými otevřenými daty. Vedle zavedení definice a zakotvení Národního katalogu přinesla tzv. Open Data novela provedená zákonem č. 298/2016 Sb. třetí zásadní novinku v podobě tzv. povinných otevřených dat, které byly určeny nařízením vlády č. 425/2016 Sb.

Zatím poslední zásadní změna proběhla změnovým zákonem č. 261/2021 Sb., který zrušil § 4b odst. 2 a následně i nařízení vlády č. 425/2016 Sb. a naopak přinesl aktuální § 5a odst. 2. Tato nová úprava zavádí pro veřejně dostupné informace vedené v zákonem předvídaných registrech princip “open data by default”, tedy povinnost poskytovat tyto informace rovněž jako otevřená data. Druhou novinkou je zavedení povinnosti poskytovat jako otevřená data metadata úředních desek, tato povinnost však nabude účinnosti až 1. 2. 2022. Povinné subjekty podle zákona č. 106/1999 Sb. však mohou poskytovat jako otevřená data i jiné informace, než ty u kterých tak stanoví povinně zákon, a to na základě obecné diskrece vyplývající z § 5 odst. 5 zákona.

Česká právní úprava otevřených dat však dozná v blízké době několika změn. V roce 2019 byla přijata směrnice EU č. 2019/1024, o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru (tzv. OD Směrnice), která s účinností od července 2021 nahradila výše zmíněnou směrnici z roku 2003 a její novelu. Ke stejnému datu mělo rovněž dojít k implementaci OD Směrnice do českého právního řádu, což se ale z důvodu plného vytížení poslanecké sněmovny nestihlo. OD Směrnice dále prohlubuje důraz na poskytování PSI v co nejotevřenější podobě a oproti své předchůdkyni přináší tři zásadní novinky. První z nich spočívá v rozšíření působnosti směrnice na veřejné podniky ve smyslu definice vycházející ze směrnice 2014/25/EU, tedy na obchodní společnosti podnikající v klíčových oblastech fakticky ovládané státem. Druhá novinka spočívá v zavedení tzv. datových sad s vysokou socioekonomickou hodnotou, které budou stanoveny prováděcím předpisem k OD Směrnici, a které budou povinně zveřejňovány napříč EU. V současné době nejsou známy konkrétní informace, které budou takto zveřejňované. OD Směrnice nicméně stanoví alespoň obecné kategorie, z nichž mají být vybrány. Jedná se o informace o pozorování Země a životním prostředí, meteorologii, statistické údaje, nebo údaje o vlastnictví společností. Konečně třetí zásadní novinka spočívá ve výslovném zahrnutí údajů z vědeckého výzkumu prováděného z veřejné podpory do aplikačního rozsahu směrnice.

Vedle hlavní oblasti regulace v podobě zákona č. 106/1999 Sb. můžeme najít právní úpravu podporující otevřená data i v dalších oblastech, nezávislých na evropské legislativě. Jde zejména o zapojování principů otevřených dat do procesů datových toků mezi orgány veřejné správy a veřejností. Tato oblast začala být pro zákonodárce relevantní po přijetí zákona č. 12/2020 Sb., o právu na digitální služby. Principy otevřených dat a nachystání eGovernmentu na ně tak nalezneme zejména v zákoně č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy. Zákonem č. 261/2021 Sb. došlo rovněž k dílčí novele zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, které zajišťuje vyšší uplatnění principů otevřených dat v každodenní činnosti orgánů veřejné správy.

V současné době čeká v Poslanecké sněmovně na první čtení vládní návrh implementačního předpisu výše zmíněné OD směrnice, který krom změn v zákoně č. 106/1999 Sb. předpokládá rovněž změny v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, které jsou nezbytné vzhledem k nutnosti narovnání regulace otevřených dat v těchto velmi blízkých předpisech. Již je však jasné, že do voleb v říjnu 2021 se projednání tohoto zákona nestihne a bude nutné implementační novelu předložit znovu nové sněmovně.

Současná úprava česká otevřených dat stanoví jasné povinnosti určující, které informace mají být jako otevřená data publikovány. Zároveň však nechává otevřené dveře možnosti poskytovat otevřená data dobrovolně nad rámec těchto povinností. Odbor Hlavního architekta eGovernmentu nabízí pro zájemce z řad povinných subjektů i široké veřejnosti podporu s poskytováním otevřených dat v podobě konzultací a školení.