Implementace směrnice o otevřených datech

Na konci srpna 2022 český zákonodárce splnil povinnost implementovat evropskou směrnici č. 2019/1024, o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru (dále „OD Směrnice“). Stalo se tak s více než ročním zpožděním způsobeným politickou situací a volbami. Implementační novela ovlivnila zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje. Novela byla publikována ve sbírce zákonů dne 31. 8. 2022 pod číslem 241/2022 Sb. a většina jejích ustanovení nabyla účinnosti hned 1. 9. 2022 (dále „implementační novela“). V tomto článku přinášíme krátké shrnutí hlavních novinek týkajících se otevřených dat, které implementace přinesla.

Veřejné podniky

První novinkou, která však otázku otevřených dat přesahuje, je rozšíření povinných subjektů v zákoně č. 106/1999 Sb. V návaznosti na OD Směrnici byl zaveden pojem veřejný podnik, který je definován jako právnická osoba, která vykonává relevantní činnost podle zákona o zadávání veřejných zakázek, případně naplňuje další podmínky uvedené v novém § 2a odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., a v níž zároveň některý z ostatních povinných subjektů vymezených v § 2 odst. 1 (tj. stát, samosprávy nebo veřejné instituce) vykonává přímo nebo nepřímo dominantní vliv. O dominantní vliv jde, když povinný subjekt drží většinový podíl na upsaném základním kapitálu veřejného podniku, když disponuje s většinou hlasovacích práv vyplývajících z podílu na veřejném podniku, nebo když může jmenovat více než polovinu členů správního, řídicího nebo dozorčího orgánu veřejného podniku. Nově tak máme vedle sebe úpravu veřejných institucí, které jsou zakotvené v § 2 odst. 1 a prošly mohutným judikatorním vývojem, a veřejných podniků, mezi které spadá například i společnost ČEZ. Rozsah informační povinnosti je pak pro obě kategorie shodný, přičemž nad rámec již existujících výjimek pro tyto subjekty zákonodárce zavedl nové omezení informační povinnosti v podobě § 2b, dle kterého nemusí poskytovat informace, pokud se týkají běžného obchodního styku, nebo „mají obchodní nebo průmyslovou povahu a poskytnutí informace by veřejný podnik nebo veřejnou instituci znevýhodnilo na relevantním trhu“.

Podpora opětovného využití informací

Druhou novinkou, nebo spíše skupinou souvisejících novinek, je podpora poskytování informací a dat takovým způsobem, který co nejvíce usnadní jejich opětovné užití. Největší změna, paradoxně, nastala už novelou provedenou zákonem č. 261/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci. Tato novela totiž obsáhla část původně chystanou pro implementační novelu, kterou však bylo vzhledem k udržení smysluplné systematiky zákona a dalším poslaneckým návrhům nezbytné zapracovat již o rok dříve. Došlo tím k zavedení principu „open data by default“, tedy k vytvoření obecné povinnosti poskytovat zveřejňované informace ze zákonem založených registrů rovněž v kvalitě otevřených dat (§ 5a odst. 2). Implementační novela na uvedenou tendenci navázala, když zanesla povinnost poskytovat v kvalitě otevřených dat a ideálně prostřednictvím API tzv. dynamická data. Definice tohoto pojmu uvádí, že jde o „informace v elektronické podobě, které podléhají průběžné aktualizaci nebo aktualizaci v reálném čase, zejména z důvodu jejich významné proměnlivosti nebo rychlého zastarávání“, fakticky si pod ním však můžeme představit zejména data z čidel zařízení Internet of Things užívaných zejména v kontextu chytrých měst. Z hlediska poskytování dat, tedy jaká data se mají poskytovat, pak novela přinesla změny ještě ve dvou oblastech. Jednak zavedla s účinností od 1. 1. 2024 možnost publikovat výroční zprávy o výkonu agendy zákona o svobodném přístupu k informacím rovněž prostřednictvím nově vznikajícího centrálního registru výročních zpráv. Hlavně ale zákon obsahuje ustanovení § 5b, které zakládá povinnost poskytovat v kvalitě otevřených dat, a opět ideálně formou API, datové soubory s vysokou hodnotou, které budou stanoveny prováděcím předpisem k OD Směrnici. Prováděcí předpis k OD Směrnici je k dispozici pouze ve formě návrhu a měl by být schválen v následujících měsících. Navrhované datové sady jsou vybrány z oblastí, které jsou popsány v Příloze I OD Směrnice (Geoprostorové údaje, Pozorování Země a životní prostředí, Meteorologie, Statistika, Společnosti a vlastnictví společností a Mobilita).

Standardní podmínky užití

Krom toho, jaká data se mají zveřejňovat, novela upřesnila rovněž, jakým způsobem se tak má dít. Hlavní novinku v této oblasti pak představuje zavedení tzv. standardních podmínek užití, které musí povinné subjekty při poskytování informací respektovat. Ty jsou vymezeny v § 4a jako podmínky, které jsou „objektivní, přiměřené, nediskriminační, nevýhradní a neomezují způsob ani účel následného využití poskytovaných informací“. Tento pojem neoznačuje nějaké předem dané podmínky, které by např. byly publikovány ze strany Ministerstva nebo jiného orgánu veřejné správy, a které by povinné subjekty musely dodržovat. Toto ustanovení stanoví limity pro podmínky, kterými mohou povinné subjekty podmiňovat poskytnutí a opětovné užití dat. Objektivita, přiměřenost, nediskriminace, nevýhradnost a neomezení dalšího užití tak představují limit, který musí povinné subjekty dodržet při poskytování informací a případném stanovování vlastních podmínek pro jejich další užití. Povinné subjekty tak například nemohou limitovat další užití dat a informací pouze na nekomerční užití. Dalším posílením, pro změnu technické kompatibility, je pak zdůraznění povinnosti využívat při zveřejňování informací a dat otevřené formální normy (těm se detailně věnuje oficiální stránka OFN, případně starší článek). Nová úprava stanoví, že povinné subjekty musí dodržovat otevřené formální normy, pokud k daným informacím existují.

Infrastruktura otevřených dat

Posílena byla rovněž úprava infrastruktury otevřených dat. Nová textace § 4c se nesoustředí pouze na legislativní zakotvení národního katalogu otevřených dat (NKOD), ale v odst. 1 formuluje povinnost v NKOD povinně publikovaná otevřená data registrovat. Nejde o povinnost novou, nová textace však odstraňuje interpretační nejasnosti a navazuje na definiční znak otevřených dat uvedený již v předchozím znění jejich definice (že jsou evidována v národním katalogu otevřených dat). Z toho důvodu je možné dovodit silné doporučení evidovat v NKOD rovněž dobrovolná otevřená data, tedy informace v kvalitě otevřených dat publikované na základě diskrečního uvážení povinného subjektu, jakkoli tato povinnost není přímo v odst. 1 uvedena. Odst. 2 § 4c pak legislativně zakládá existenci NKOD a oproti předchozí úpravě rozšiřuje množství informací, které mohou být v NKOD indexované a vedené. Cílem nové právní úpravy je, aby mohly být v NKOD indexované i takové informace, které sice svojí technickou kvalitou zveřejnění na úroveň otevřených dat nedosahují (jsou na klasické škále otevřenosti na prvním nebo druhém stupni), ale jejich uvedení ve sběrném vyhledávači je z hlediska možnosti jejich rozšíření vhodné. Jedná se například o odborné analýzy v pdf, případně další dokumenty, které je obtížné přenést do formátu otevřených dat, ale u kterých by byla škoda, kdyby zůstaly ukryté v hlubinách resortních webových stránek. Druhé zákonné rozšíření NKOD spočívá v zavedení možnosti indexovat rovněž informace o produktech a službách, které otevřená data a další informace veřejného sektoru opětovně využívají, což je sektor, který zatím v NKOD zcela chyběl. Jedná se o novinku, která výrazně přispěje k přehlednosti využívání otevřených dat v ČR. Výsledkem tak bude centralizované místo, uzel poskytující komplexní informace o otevřených datech v České republice.

Další úpravy

Krom zákona č. 106/1999 Sb. novela upravila rovněž zákon č. 123/1998 Sb. Jeho úpravy odpovídají novinkám v zákoně č. 106/1999 Sb. a je tak možné říct, že se jedná o dorovnání rozdílné úpravy otevřených dat v obou předpisech. Zákon č. 123/1998 Sb. nyní obsahuje mimo jiné definici otevřených dat, a nová textace § 10a zakládá princip „open data by default“ pro databáze s informacemi o životním prostředí.

Vedle obecné podpory otevřených dat se OD Směrnice v čl. 10 věnovala specifické oblasti podpory dostupnosti údajů z výzkumu, který byl podpořen z veřejných prostředků. Tato část OD Směrnice byla implementována v zákoně č. 130/2002 Sb. Nejdůležitější novinka spočívá v povinnosti, aby smlouva mezi poskytovatelem a příjemcem účelové podpory obsahovala ujednání o způsobu správy dat (tzv. data management plans) a o zajištění dostupnosti a způsobu šíření výzkumných dat. Zákon dává možnost žádat příjemce účelové podpory o výzkumná data, a to bez ohledu, zda jde o povinné subjekty podle informačních zákonů, nebo ne. Zároveň však zákon obsahuje ustanovení, které tuto informační povinnost limituje tak, aby nebyly nepřiměřeně zasaženy zájmy příjemce.

Zákon č. 241/2022 Sb. nezbytným způsobem provedl do českého právního řádu ustanovení OD Směrnice a Česká republika se tak vyhnula hrozící sankci za nesplnění povinnosti vyplývající z práva Evropské unie. Krom toho ale na několika místech výrazně legislativně posílila politiku zveřejňování informací veřejného sektoru v kvalitě otevřených dat. Na přesné dopady nové právní úpravy je však nezbytné počkat, až se její aplikace dostatečně rozšíří mezi povinné subjekty a bude ji možné sledovat v praxi.